村级土地整治项目绩效评价报告
根据《宣威市财政局关于印发<宣威市财政预算绩效管理暂行办法>的通知》（宣财预〔2019〕86号）、《宣威市财政局关于印发<宣威市项目支出绩效评价管理办法>的通知》（宣财预〔2020〕68号）的要求，宣威市财政局预算绩效评价工作组于2020年11月对宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目进行绩效评价。对单位提供的明细账、会计凭证、项目合同等相关资料实施了逐项核查、通过现场勘察、问卷调查、询问等程序，形成本绩效评价报告。
根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《云南省农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《国土资源部办公厅关于支持乌蒙山云南片区请求事项有关意见的函》（国土资厅函〔2016〕683号）有关要求，以及《云南省扶贫开发规划（2016-2020年）》、《乌蒙山云南片区区域发展与扶贫攻坚实施规划（2016—2020年）》、《全国土地整治规划（2016～2020）》和《云南省土地整治规划（2016～2020）》等相关规划的战略部署，为协调人口与资源矛盾，转变土地利用方式，保障区域粮食安全，引导培育优势农业产业增长点，推进农业现代化和城乡统筹发展，实现区域跨越式发展和全面建成小康社会，经云南省国土资源厅报请云南省人民政府同意，拟在乌蒙山云南片区实施扶贫土地整治重大项目，以加大土地整治力度，切实推进乌蒙山云南片区“脱贫攻坚”工作，保持政策稳定，发展产业，增强资源保障能力，助推生态文明建设。曲靖市宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目属于云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程子项目之一。该项目建设规模1276.1165公顷，预算总投资5848.91万元。工程项目主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农村居民点整理工程和农田防护与生态环境保持等工程。
1、资金情况。2018年9月30日，云南省国土资源厅下发《云南省国土资源厅关于下达乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程中央支持资金项目投资计划的通知》（云国土资〔2018〕195号），下达了乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程中央支持资金。曲财农〔2018〕129号下达2018年中央土地整治工作专项资金宣威市专项资金为58,489,100.00元。资金到位率100%。
2、项目主要建设内容
（1）土地平整工程：完成土地平整面积213.8025公顷；
土方垒埂12381.10万m3；
石方垒埂7828.08万m3。
（2）灌溉与排水工程：取水口3座；
取水坝1座；
500m3
蓄水池8座；
300立方米3蓄水池17座；
100立方米蓄水池54座,闸阀井43座,改建坝塘1座；
支管25条，总长度为21523.84m；
毛管55条，总长度为19359.55m;钢闸门2座，管道井4座，斗渠1条，总长为587.62m，农渠10条，总长5052.38m；
路侧沟12条，总长6274m；
斗沟1条，总长度为41.42m；
Ⅰ型农桥4座，Ⅱ型农桥4座，过水路面1座，盖板涵9座，盖板涵4座，Ⅰ型管涵57座，Ⅱ型管涵49座，dn500管涵22座，dn1000管涵5座，dn200管涵1座;农桥修复1座，泵房4座。
（3）田间道路工程：改建田间道31条，长40762.29m；
新建田间道5条，长4768.97m；
改建生产路40条，长34412.59m；
新建生产路26条，长13674.21m；
田间道错车道256段；
挡墙3411.55米。
（4）农村居民点整理工程：改建田间道（水泥路）14204.68m；
太阳能路灯239盏；
公厕4座，建筑面积241.40㎡；
晾晒场1块。
（5）农田防护与生态环境保持工程：农田防护墙3162.10m；
拦砂坝8座；
山体边坡绿化1.3333公顷；
林草修复区面积200.8171公顷；
生态修复区面积54.64公顷。
项目建设规模为1276.1165公顷（19141.75亩），其中整理面积为1193.5912公顷，开发面积为27.8906公顷，复垦面积54.6347公顷。项目实施后新增耕地26.7236公顷，其中通过整理得到新增耕地1.7808公顷，开发得到新增耕地23.9077公顷，新增耕地率为2.09％，项目实施后的耕地面积达到1018.2963公顷（其中：水田0.7251公顷，水浇地16.1110公顷，旱地9.8875公顷）。
项目于2018年7月完成勘测，2018年底完成规划设计，2019年1月完成招投标。项目区划分为八个标段，分别由八家施工单位进行施工。2019年2月15日项目开工，2019年9月10日竣工。2020年8月11日，宣威市人民政府及时组织项目领导小组成员单位对项目进行了自检自查，2020年9月2日，项目通过了曲靖市自然资源和规划局组织的竣工初验。2020年11月2日，省自然资源厅对项目进行了外业验收。
1、成立机构抓好项目实施管理。成立了项目实施建设领导小组，负责对项目实施的协调指导，领导小组下设项目工程建设指挥部，并制定了相应的规章制度，明确了职能职责，从制度上强化管理，规范管理行为。
2、规范使用资金。资金使用严格按《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的规定执行，资金实行专款、专户、专人管理，专款专用，项目在实施管理过程中无挤占、挪用资金等违纪、违法行为发生。
3、项目实施执行“六制”。该项目在实施中按照土地开发整理管理有关规定实现了项目公告制、法人制、招投标制、合同管理制、监理制、工程量复核和审计制度。
4、项目质量符合要求。在项目实施过程中项目指挥部及监理部对施工过程中出现的问题进行及时纠正，严把工程质量关，使项目在施工进度、工程质量、资金拨付等方面得到有效控制，项目工程质量达到合格要求。
本次绩效评价目的是全面掌握重大工程建设任务完成情况，科学分析评价重大工程建设所产生的综合成效，分析项目建设存在的问题，总结建设过程中的创新经验与做法。主要包括9个方面：1、资金保障充分，使用合理规范；
2、工程稳步实施；
3、增强资源保障能力；
4、节约集约利用资源；
5、推动现代农业发展；
6、促进地方经济发展；
7、助推脱贫攻坚；
8、促进社会和谐发展；
9、助推生态文明建设。评价对象是项目的实施主体，即宣威市自然资源局，评价范围是项目所涉及的阿浪、花鱼两个村。
1、绩效评价原则。
绩效评价遵循：（1）科学规范原则。要求绩效评价严格遵循既定程序，科学可行；
（2）公开公正原则。要求开展绩效评价工作时保持中立、不偏不倚，评价结果应客观公正，并接受社会公开监督；
（3）分级分类原则。要求根据评价对象特点分类组织实施；
（4）绩效相关原则。要求支出与其产出之间有紧密相关关系。
2、绩效评价依据。
一是国家相关法律、法规和规章制度；
二是中央、省重大方针政策和市委市政府重大决策部署，经济社会发展目标，重点任务要求；
三是部门职责、中长期发展规划及年度工作计划等相关规定和规划；
四是相关行业政策、行业标准及专业技术规范；
五是预算管理制度及办法，项目及资金管理办法、财务和会计资料；
六是项目设立的政策依据和目标，预算批复、资金安排和分配等相关材料，预算执行情况，年度决算报告、项目决算或验收报告等相关材料；
七是《宣威市财政局关于印发<宣威市财政预算绩效管理暂行办法>的通知》（宣财预〔2019〕86号）、《宣威市财政局关于印发<宣威市项目支出绩效评价管理办法>的通知》（宣财预〔2020〕68号）；
八是其他相关资料。
3、评价指标体系。
本次绩效评价小组在参考财政支出绩效评价指标框架的基础上，结合宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目支出特点，运用定量定性原则，确定了绩效评价指标。具有可操作性，贴近实际，分为一级指标、二级指标和三级指标，逐级合理设计，主要构成如下：
一级指标4个，包括决策、过程、产出和效益；
二级指标10个，包括项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益；
三级指标17个，主要是二级指标细化和量化。
以上情况详见附件1《宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目绩效评分体系及评分表》
4、绩效评价方法。
结合本项目的具体实施情况、因地制宜，本次绩效评价采用了指标评价、数据采集、问卷调查、实地走访，以定量为主、定性为辅、定量与定性相结合等方法进行评价。
5、绩效评价标准。
绩效评价标准包括计划标准、行业标准、历史标准等，用于对绩效指标完成情况进行比较。绩效评价标准结合评价对象的特点、行业现状、项目规模、历史经验和专家意见等合理选择。
首先查阅项目建设相关文件资料，了解项目建设管理情况，包括项目申报、规划设计、招投标、资金管理、施工管理、验收等工作情况；
到现场查看工程建设实际效果，对土地平整、田间道路、灌溉与排水、农田防护与生态修复、农村居民点整治几个单项工程中具体的单元、单位与分部工程选取部分进行查看了解；
对项目区的人民群众进行现场调查，发放问卷，客观掌握群众对项目建设的直观。
三、综合评价情况及评价结论
通过云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目实施，使项目区耕地质量得到大幅度提高，增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高耕地产出率，充分发挥土地资源的经济效益，项目实施进一步巩固了地方脱贫成果，确保了农民持续增收，对改善农业生产条件和生态环境，推进农业现代化建设促进农业和农村经济发展，以及农业产业结构调整等方面，带来重要的现实意义。
1.增加耕地资源。通过国家政策及资金的大力扶持，云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）建设使得宣威市增加了宝贵的耕地资源，项目共完成建设规模1276.1165公顷，新增耕地面积26.7236公顷。耕地面积的增加，实现了耕地总面积的动态平衡。
2.提高粮食产能和农业产值。在云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）建设过程中，对水、路、田进行综合整治，进行统一规划，统一设计，综合整治，使项目区形成“田成块、水相连、渠成网、路相通”的格局，极大的提升了当地群众的生产和生活质量，减少不必要的生产成本，提高经济效益。经测算，云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目新增粮食总产量536.70吨。通过项目的建设，有效推动了当地现代农业的发展，提升了耕地的产能，为宣威市区域性粮食安全做出了贡献。通过项目的规划建设，项目区土地耕地质量提高，配套设施完善，农业生产条件的改善推进了耕地的机械化作业，加速了土地流转，使耕地向种粮大户、农业企业集中，推动了土地的规模化经营和集约化经营，同时通过合理利用项目区丰富的光热资源和地域优势提高粮食产量，增加农户收益。整个项目预计新增农业总产值510.99万元。
3.改善农业生产和农民生活条件。项目实施后，通过系统土地整治，增加了耕地面积，并配套相应的农田灌溉、道路设施；
增强了对水资源的调控能力，使水资源得到有序利用，为农业生产服务；
同时土地平整进行坡改梯工程，大大减少水流对坡面的冲刷，控制了项目区的水土流失。项目实施后，土地垦殖率和绿色植被覆盖率均有所提高，改善了项目区水、肥条件，保障了项目区灌溉合理，排水通畅，提高了土壤有机质含量，提高了土壤的“三保”能力，使项目区成为典型的生态农业区，使区内生态环境得到明显改善，农业生产条件得到显著改善；
通过项目实施，构建完善的农业基础设施，为农业产业结构调整提供了坚实的基础，农户随时都可灵活的根据市场需求，调整种植结构，从而提高收入。项目实施后，项目区的灌溉、道路、饮水等设施得到极大改善，水资源利用率提升，农村基础设施和公共服务设施得以完善，农民居住条件和生活环境显著改善。
4.优化土地利用结构，促进集约利用土地。通过项目的建设实施，项目区内原先零碎的耕地、贫瘠的荒草地、裸地等未利用地变成了集中连片，灌排方便的稳产农田，农田格局明显改观，农田更加适应农业生产要求和耕作习惯。于此同时，项目区内农村各类用地布局也更加合理，散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地得到合理利用，城乡发展空间得以拓展，。土地利用结构的优化提高了1.56%的土地利用率，实现了土地的节约集约利用，也为农民增产增收、增强区域的资源环境承载力和可持续发展能力奠定了坚实的基础。
5.推动地方经济发展，促进农民增收。土地整治后，劳动力投入减少，机械化作业效率提高，农业生产成本相对下降；
在耕地面积增加、耕地质量提高、农业规模化与产业化经营、农民参与工程建设，以及优良生产技术优良品种推广、农业生产成本相对下降及其他因素的共同作用下，提高了农民的收入水平，改善了其生活状况，“惠农、富民、强农”效应突出。促进农民增收。项目区农民人均农业增收额970.27元/人，新增就业人数151在项目建设过程中，需消耗大量建筑材料，如：砂、石、水泥等，带动了地方产业发展和社会消费，土地整治项目工程施工费4912.38万元，为当地劳动力提供了大量工作机会和增收渠道。
6.促进社会和谐。项目实施后，为区内剩余劳动力提供了大量就业机会，对农村社会稳定起到了积极的作用。通过合理、合法的土地权属调整，可以减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷，有利于维护项目区的社会稳定，农村的土地资源与劳动力资源实现了优化组合，形成双赢局面。项目实施可为区内剩余劳动力提供就业机会，对农村社会稳定起到了积极的作用。通过合理、合法的土地权属调整，人地矛盾得到缓和，可以减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷，有利于维护项目区的社会稳定。
7、建设美丽乡村。云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目以促进“农村发展、农业增效、农民增收”为目标，助推美丽乡村建设。通过项目整体推进“田、水、路、林、村”综合整治，促进了农民集中居住和农田合理布局，提高了农村建设用地利用效率，完善了农业生产基础设施条件，提升了人居环境，工程实施后新建了晒场及打谷场，便于粮食收获后的晾晒储存，农闲时晒场及打谷场也成为了村民生活娱乐场所，极大地改善了群众生产生活条件,促进了当地社会的和谐发展。
宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目绩效评价指标体系总分100分，单位自评98分，自评结论为“优”。经评价组考评打分，评价综合得分为96分，评价等级为“优”（详见附件1《宣威市热水镇阿浪等2个村土地整治项目绩效评分体系及评分表》）。
项目完成建设规模1276.1165公顷，新增耕地面积26.7236公顷，新增耕地率2.09%；
完成高标准农田建设面积522.3837公顷；
新增和改善农田灌溉面积522.4214公顷、新增和改善防涝面积957.0874公顷，完成水土流失治理面积939.7391公顷；
完成林草修复面积200.8171公顷；
完成村庄整治面积53.5361公顷。
四、绩效评价指标分析
为组织实施好乌蒙山贷因地区国土综合整治重大工程项目，切实助推宣威精准脱贫，按照乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目建设有关要求，经市人民政府研究，决定成立宣威市鸟蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目建设指挥部。成立以市人民政府副市长为指挥长，市国土资源局局长为副指挥长，市发改、财政、交通、住建、扶贫办、农业、水利、林业、审计、环保等有关部门及项目涉及的乡（镇、接到）党政主要领导为成员的项目实施领导小组，主要负责审定项目实施方案的申报工作及全面领导项目的组织实施，研究决定项目实施过程中的重大事项，组织项目承担单位及相关部门、监理机构、项目承包单位及项目区群众代表等对竣工后的工程项目进行自检自查。
在项目领导小组的带领下，各单位履行职责，承担项目建设管理任务，落实有关土地整治项目的政策，项目建设、施工、监理及相关技术服务单位各司其职，通力合作，努力完成了该项目的建设。项目工程结束后，项目实施单位及时整理竣工验收资料，项目领导小组成员单位对项目进行自检自查，曲靖市自然资源和规划局组织有关专家进行了初验，项目实施单位及时进行整改完善。在项目立项、实施过程中，镇、村参与了土地权属管理工作，对项目建设提出了许多良好的建议，项目区群众通过咨询式参与、邀请式参与、委托式参加等方式参与了项目综合决策、监督管理等方面的工作。项目的变更管理、验收管理等严格按规定执行，确保项目建设按期、按质完成。
通过项目的建设，有效推动了当地现代农业的发展，提升了耕地的产能，为宣威市区域性粮食安全做出了贡献。经测算，云南省乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目（宣威市）项目新增粮食总产量536.70吨。通过项目的规划建设，项目区土地耕地质量提高，配套设施完善，农业生产条件的改善推进了耕地的机械化作业，加速了土地流转，使耕地向种粮大户、农业企业集中，推动了土地的规模化经营和集约化经营，同时通过合理利用项目区丰富的光热资源和地域优势提高粮食产量，增加农户收益。整个项目预计新增农业总产值510.99万元。
项目建成后，产生了良好的经济效益和社会效益，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，增加了农业产出和农民收入，改善了当地农民生产生活条件，有效落实中央“工业反哺农业、城市反哺农村”重大决策和解决“三农”问题要求。同时土地整治项目最根本的投资目的是工程建成后能实现投资目标，长期、有效、稳定的发挥项目效益，造福于民。
（一）成立专门的工作协调机构，为加快项目顺利实施，2018年8月20日宣威市人民政府以宣政办发﹝2018﹞109号文成立了乌蒙山贫困地区国土综合整治重大工程项目建设指挥部，负责项目组织、实施、管理等工作。
（二）严格落实项目实施各项制度。市自然资源局编制了该项目实施方案，明确了目标任务、工作要求、工作职责和资金保障等。项目工程分为8个标段，2019年2月工程施工以公开招投标方式确定8家施工单位，以邀请招标方式确定1家监理单位，分别签订了施工合同和监理合同。项目工程2019年2月15日开工，2019年9月10日竣工，按照项目的规划设计完成土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农村居民点整理工程和农田防护与生态环境保持等工程。
（三）严格资金管理。建立健全资金管理使用制度，加强资金使用监管，专人专账管理，资金严格按规定拨付，确保资金安全规范使用。
（四）严格执行工程变更规定和程序。在工程施工过程中，由于客观因素影响，涉及工程变更的，要严格按照有关规定和程序进行。并报经上级同意后方可作变更处理，不允许擅自变更工程内容。
（五）解决好施工过程中的各类矛盾纠纷。在施工过程中，充分调动镇村两级干部的积极性，及时妥善处理好各类矛盾纠纷，确保工程施工快速推进。
（一）规划设计前瞻性不足、深度不够，存在变更现象。
在项目实施中发现部分项目规划深度不够，有待进一步加强，规划缺乏综合性和科学性部分地方没有对土地整治工作进行认真谋划，规划思路、规划原则、规划目标不明确，落实措施不够得力，规划综合性不强。土地整治与村庄、交通、水利、电网、林业等相关规划没有很好的衔接，“统”的功能不够;规划深度不到位。现实性和准确性不能满足指导项目选址和设计的要求，有的只是片区建设规划，没有全区域整体建设规划;规划落实不够。项目选择随意性大，难以实现规模效应。同时项目规划设计方案不完全符合群众意愿和当地实际，变更现象普遍存在，项目不能严格按照批准设计进行，实施中变更设计、调整预算，不同程度存在项目计划与预算执行不严的问题。
（二）缺乏技术人才，实施监管不足。
土地整治工作人员中，工程管理专业人员太少，多数人员工程管理能力、经验不足。在项目规划、设计和实施方面都还不够完善、不够严密。由于土地整理任务很重，包括项目踏勘、方案论证、监督检查、竣工验收等工作，土地整理的行政管理能力和技术力量不足，难以适应目前土地整理的形势，任务的需要。因人员力量不足、技术手段落后等客观因素存在，项目实施过程中虽有相应的审查报批、监督检查、分片监管责任制等制度，但任存在对个别项目踏勘复核不到位、实施进度不清楚、工程决算不掌握等问题。
（三）项目管理欠缺，资料不完善。
现场指挥部管理人员不够到位，项目实施管理技术力量薄弱，与工程项目管理的要求存在差距，竣工结算工作严谨度不够，导致部分标段竣工结算资料工程类别没有按设计的工程分类结算，项目施工完成后，影像、照片的资料不全，未能全面地反映项目建设整个过程。
（四）运营管护不足，土地效益不高。
项目竣工后，土地整治工程交付项目区群众使用后，缺少后期管护。虽明确由项目区乡镇、村委会和收益群众进行管护，但管护标准、管护内容、管护方式、管护主体和维护资金等相关内容还不明确，不能有效的实现权、责、利的相互统一，不能充分调动工程管护者的积极性，导致项目区基础设施无法长效使用。项目移交后管护力度有限，不能充分发挥项目设施应有的作用，使项目效益长期、持久发挥。
七、建议
（一）因地制宜，科学规划设计。
在土地整治前要开展土地整治需求调查，依从“自上而下”的科学明珠的决策体系，通过采取多种方式，比如问卷调查、实地考察等，主要收集项目区农户的土地整治相关的各类需求，为整理规划设计以及决策等关键环节提供具有价值的参考内容。同时应统筹规划、科学设计、互相协调，要结合土地利用总体规划的要求，紧密联系农村经济生产、农业发展、农村水利基础设施建设、城乡统筹规划、林业保护利用和环境生态建设等有关要求，合理编制项目的规划设计。
此外，土地整治项目的规划还要以全面的视角、严谨的部署，注重土地整治实施过程中与土地生产相关的各生产要素之间的紧密联系，为项目实施后农业生产的可持续性提供保障。
土地整理项目规划设计之初，应与日后土地利益方式结合起来，因地制宜，统筹规划，突出土地整治的综合性，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
（二）建设土地整治队伍，扩充技术人才。
大部分土地整治从业人员多为半路出家非专业对口，侧重于项目的组织实施、工程管理及有关协调工作，虽在实际施工中积累了一些经验，但缺乏全面系统的工民建、水工、农艺、工程决算、财务等专业技术知识。今后应多开展专业技术培训，加强对土地整治相关技术规范、标准的学习，加大土地整治队伍和人才建设力度，进一步加强土地整治工作人员对土地开发整理相关文件、规定、规范、标准的学习，力求使土地整治项目的前期工作、规划设计和项目实施更加规范化、科学化。
（三）健全管理机制，严格执行管理规范。
严格执行六项制度，即项目法人制、招投标制、合同制、监理制、公告制和审计制。规范资金使用、项目建设、工程质量、统计信息、档案管理等工作，建立专项检查制度，加强监督检查和跟踪问效。对工程实施过程要加强监督与管理，首先，要制定切实的项目监督与管理的制度和办法，对监管的目的、任务以及重点、措施做到详细的规定与研究。其次，成立相关项目建设的推动机制，设置办公室，从而实现对业务的监督指导。再者要对关键的相对重大的重点示范工程，实施工作例会制度，周、月、季度以及年度都要有定期的会议与总结，并结合完善的奖惩考核制度。对分工责任进行明确的规定，如基本设施的筹建、土地的整理以及拆迁等要有专门的分包领导、责任单位以及责任人，这些要向社会公开，从而有利于工程的正常推动与顺利进行。
（四）建立后期评价机制，加强项目管护。
建立健全项目后期评价机制，加大对破坏项目工程设施的行为要严厉查处，对工程设施维护管理不力，发生非自然灾害重大事故的要追究责任。落实工程设施的维护管理经费，通过制定资金使用办法确定工程设施监管单位和受益人的责任，用于项目后期维护保养，保证项目长期发挥效益。项目工程建成后要通过多种形式进行广泛的宣传教育，发动群众参与工程设施的维护管理，增强群众的管护意识，营造使用爱护工程设施的社会氛围。
宣威市财政局绩效评价组
2020年11月26日
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