关于养老保险费税务征收改革的浅探
养老保险费是依据国家法律建立的专项基金，是实现养老保险制度的物质基础，养老保险费征缴管理是养老保险制度能否正常运行的重要环节。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。可见，这项改革任务的政治重要性、时间紧迫性。作为养老保险行政部门，负责本行政区域内的养老保险综合管理工作，主动了解、提前预判养老保险费税务征收改革中可能出现的新任务、新问题，探索完善相关办法措施，是当务之急、职责所在。
一、养老保险费征收现状
20世纪80年代，全国绝大部分地区都是由社会保险经办机构负责征收养老保险费。20世纪90年代开始，全国20余省份陆续由地方税务部门负责代征养老保险费，对于养老保险等社会保险费应由哪个机构征收的问题，不同部门之间、专家学者之间也逐渐产生了两种不同的意见。一种意见认为，应当按照“税收征收、财政管理、社保发放、审计监督”的原则，由税务部门征收养老费；
另一种意见认为，应当按照“明确职责、权责统一、减少环节、便于监督”的原则，由社会保险经办机构征收。1999年1月14日国务院公布的《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》出台，第七章社会保险费征缴规定县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作，意在加强政府的责任，但对于社保经办机构和税务机关哪个部门征收社保险费没有指定。在江西省范围内，养老保险费等社会保险费一直都是由社保经办机构征收。为了更好地分析养老保险费征收现状，本次调研以抚州市养老保险费用征收工作为主要研究样本。
从征收险费的种类上，可划分为三种：机关事业单位养老保险费、城镇企业职工养老保险费、城乡居民养老保险费。这三种费用（基金）单独建账，分别管理使用，分别对应机关事业单位养老保险制度、城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度。机关事业单位养老保险费于2014年10月1日开始征收，主要面向公务员法管理的机关（单位），按照（参照）公务员法管理的单位，事业单位分类改革一类、二类事业单位及编制内工作人员，征收机构为市、县社会保险经办机构。城镇企业职工养老保险费于上世纪八十年代开始征收，主要面向国有集体企业、私营企业、各类经济社会组织、改制企业、自收自支事业单位等城镇各类用人单位及员工，无雇工的个体工商户、灵活就业人员等，征收机构为市、县社会保险经办机构。城乡居民基本养老保险费征收工作已近10年，主要面向是广大农村居民和城市居民，征收机构为各县（区）农保经办机构、乡镇街道社保所。可以说，在抚州市，机关事业单位养老保险征收对象进入门槛最严格，人均征缴额最高；
城镇企业职工养老保险费征收覆盖人群最多元，工作延续时间最长、基金规模最大；
城乡居民养老保险费征收覆盖地域范围最大、涉及人数最多、基金规模较小。
从征收险费的对象上，可划分为三类：强制征收对象、自愿选择对象、特殊保障对象。强制征收对象指按照《社会保险法》要求，必须依法参保的用人单位及其员工。缴费实行双基数，用人单位按按上年度本单位职工月平均工资总额确定，比例20%（（企业至2019年4月30日前，暂降至19%），个人按上年度职工个人月平均工资收入确定，最低、最高分别为全省上年度在岗职工月平均工资的60%、300%，比例为8%。同时，机关事业单位另外还需要缴纳补充养老保险费（职业年金）。整体上，国有集体企业、机关事业单位及员工参保积极性高、维权意识强，历史遗留问题较多；
私营企业团体及员工参保意识则普遍不高、漏报瞒报谎报参保人数和故意降低缴费基数的现象突出，员工维权意识近年有所提升。自愿选择对象指按照《社会保险法》要求，自由选择档次参保的个体，包括城乡居民、无雇工的个体工商户及灵活就业人员。2018年，城乡居民养老保险费划定了300元到3000元等11个档次，灵活就业人员及无雇工的个体工商户划定了2807元到14034元等5个档次。相比强制征收对象按月缴费，自愿选择对象更多倾向于按年度缴费，从参保的结果来看，自愿选择对象也更倾向于最低档次缴费、满足最低缴费年限15年。特殊保障对象指按照各级政策文件要求，给予参保缴费较大比例财政补贴的人员，在抚州主要有被征地农民、建档立卡贫困户（重度残疾人）、原市直国有企业临时救助人员、村书记主任、乡村聘用医生等人群。政策出台与时代背景相关，如原市直国有企业临时救助主要是解决改制企业遗留问题的信访稳控措施，覆盖人群约0.5万人；
被征地农民养老保险主要是应对新型城镇化农业转移人口市民化的一项专项制度保障，覆盖人群11.25万人；
建档立卡户（重度残疾人）财政全额代缴则是全面建成小康社会政府兜底民生保障的一项扶贫举措，覆盖人群7.3万人。限于抚州各级政府财力以及覆盖人群的规模，为特殊保障对象普遍选择补助最低档，并为建档立卡户保留了原取消的城乡居民养老保险费最低档100元。
从征收险费的目标上，可划分为三项：应保尽保、按时足额、以收养支。应保尽保是全民参保登记工作的应有之义，这项任务在我市主要有2个难点：园区企业参保率不高，徘徊于30%；
自愿选择对象高质量参保意识不强，集中于最低层次的参保需求。现阶段和今后长期一段时间的主要任务是鼓励宣传社会保险政策，提倡全民参保、提早参保、多缴多得、长缴长得。确保养老保险费按时足额征收是征收机构一项法定职责，采取的保障手段多样，有政策普法、行政执法、司法执行等，面临的压力主要有大厅窗口经办的高峰叠加、稽核力度的明显不足、地方招商护商的思维束缚、欠缴和缓交案件的逐年增多。例如，在抚州市本级参保的被征地农民、灵活就业人员有5万之多，每年集中至11-12月份缴费，达到了窗口工作人员的经办能力上限，也极易造成经办软件系统的堵车不畅，急剧增加了突发群体事件的风险系数。以收养支是保障基本养老金按时足额发放的基本要求。这项工作的压力主要在城镇企业职工养老保险基金。目前，我市企业退休人数快速增长，加上连续14年提高企业退休人员养老金待遇，造成城镇职工养老保险基金支出增长迅速，基金收不抵支现象严重，部分县区基金结余已接近2个月的支付危机预警线。
二、税务征收的优势及挑战
在抚州市本级，我们已形成了较为清晰的养老保险费管理征收、监督征收、承办征收、保障征收的分工责任制。市人社局养老科、规划财务和基金监督科负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作；
市社保局负责养老保险费征收经办工作，承担具体职能的有稽核科、业务处理中心、机关事业单位养老保险科；
市劳动监察局负责对谎报漏报瞒报参保人数的举报、投诉，具体承办关于社会保险费征收的行政处罚、行政处理决定；
市仲裁院负责劳动合同涉及养老保险费的仲裁。近年来，抚州市人社局不断探索提升社会保险费征收管理水平，推行了“五向”扩覆工作法。向园区企业要进展、向灵活就业人员要质量、向“助保贷款”要接续、向“红黑榜”要清欠、向失地农民要增长，通过持之以恒的攻坚，构建了以园区职工、灵活就业人员、转制职工、旧欠清理和失地农民为主的扩覆征缴支柱体系。此外，通过推行征收管理行政经办内部协调会议机制、前台业务“一站式”经办制、被征地农民缴费银行代扣代缴等，进一步提升养老保险费征收工作水平。与此同时，随着对征管精细度与服务满意度要求的日益提升，现有模式下的养老保险费征收压力日益显现。一是信息系统建设较为滞后。纵向上，全省、全市养老保险信息系统未能联网；
横向上，多险分征，养老保险费与其他社会保险费未能实现“合一经办”，银社联网、财社联网、网络缴费平台、微信支付、支付宝支付等未全面铺开。二是强制执行能力略显不足。合作机制上，人社行政、经办、劳动监察局、仲裁院内部协调联动缺乏高效手段，人社与法院、金融机构的协同配合尚不够畅通，强制执行办法应用较少。实际操作中，限于人力物力的不足，稽核执法人员无法做到全方位的逐一排查；
限于技术能力、侦查手段的短板，稽核执法人员也难以核定真实的参保人数和缴费基数情况。
而反观已经采取税务征收模式的其他省市，这些问题得到了较好的解决，通过客观分析比较，税务征收模式有以下优势：第一，有利于建立起“税务征收、财政管理、社保支付、审计监督”的基金管理体制。国家审计署历年开展的养老保险基金专项审计都提出建议养老保险基金要实现收支两条线。社保机构作为征收机构，养老保险基金的征收和使用均由一个部门负责，其在资金流转过程中可能会出现挪用、盗用等情况，不利于基金安全运行。第二，有利于节约行政运行成本，提前实现五险统征。2017年，我省将社会保险征收工作全面整合到了人社部门，但全省只有景德镇实现社会保险统一由一个经办机构征收。随着社会保险体系建设的不断健全和参保人群的日益壮大，各险种之间经办管理服务的设置重复等问题也日益突出，已跟不上形势发展。社会保险费统一由税务部门征收，加上国务地税合并，在不过度增加税务部门的工作量和征收成本的基础上，可提前实现基本养老保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、生育保险费和失业保险费统一由一个经办部门征收，即“五险统征”。第三，有利于解决养老保险扩面难问题，有效提升征收效率。国税地税合并，税务部门在机构、人员方面有优势，加上养老保险费征收管理办法和管理对象与其他税种基本一致，可将征管范围内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体以及个体私营经济组织职工应缴纳的养老保险费，纳入同一套规范化征管体系。此外，税务机关2016年底全面完成拥有自主可控可信技术、运行安全稳定的金税三期工程建设，养老保险费由税务机关征收，可以利用金税三期全国统一数据平台，对用人单位养老保险费缴费申报实行有效审核，按照风险等级采取预警提醒、缴费评估、税务稽查等手段加强监控，通过大数据优势为养老保险费征管、宏观管理决策提供强大支撑。
当然，征收养老保险费毕竟不是征收税收，养老保险费征收也绝不是简单的缴费和征收问题，它联动着整个养老保险工作机制。可以预见，养老保险税务征收改革初期，税务部门在工作责任承接、信息系统对接、宣传动员培训、规范窗口设置、经办制度建设等方面将面临十分繁重的任务。同时，不容忽视的是，税务征收改革后长期一段时间内，还将面临两个较大的挑战。挑战一：税务部门机构集中城市地区，征收优势在各类用人单位及员工，标签为强制性征收，将面临如何保障农村和城市居民社会保险费按时足额征收，如何宣传引导鼓励灵活就业人员、无雇工的个体工商户等自由选择对象按时高质量参保，如何完成全民参保登记任务等问题。挑战二：养老保险费涉及政策延续性长、情况复杂、历史遗留问题多、信访任务重，养老保险费能否成功征收、准确征收，与参保人出生年月、法定退休年龄、实际和视同缴费年限、人员身份、特殊工种等有重大关系，与参保用人单位及人员适用的补缴基数政策、缓交政策、清退重复缴费政策等有重大关系，税务部门面临三大经办风险：政策把握不精准、政策解释不全面、信访稳控压力大。这些任务与挑战，是养老保险费税务征收改革必须加以重视的，也是必须妥善解决的。
三、探索与建议
毋庸置疑，经过长时间政策积累、经办经验积累、工作机制积累、机构部门演变，人社部门在养老保险费征收运作中有一套行之有效、短时间难以替代的机制、也有其固有的弊端与问题。中央明确税务部门为养老保险费征收机构，对于养老保险费征收流程是一场深刻的变革。要推进这项改革有序、成功进行，既要做好“物理切割”，还应该注重税务部门和人社部门优势项目因子的“化学重组”，明确人社部门和税务部门在养老保险费税务征收改革中的科学定位，建立起互相分离、互相制约、互相协调的工作机制，全面实现“党委政府更加满意、社会各界更加满意、缴费人更加满意”的工作目标。
（一）理顺。体现在职能理顺、责任分工理顺、工作机制理顺。划转部分职能。将养老保险经办机构稽核科部分职能、业务处理中心部分职能、机关事业单位养老保险科部分职能划转至税务机关；
将劳动监察局关于社会保险费征收方面的举报、投诉、行政处罚、行政处理决定职能划转至税务机关。重新确定机构职责，市人社局负责政策制定、基金监督、综合管理，市社保局负责参保登记、关系接续、缴费基数申报、养老金发放等具体事项，国家税务总局抚州市税务局负责养老保险费征收经办。健全责任分工制。国家税务总局抚州市税务局负责社会保险费征收改革工作的组织实施、经办服务和宣传培训；
市人社局负责社会保险费征收职能、基础数据移交工作，配合税务部门做好宣传引导工作；
市编委办负责职能调整、划转工作；
市委宣传部负责正面宣传，营造良好的社会舆论氛围；
相关金融机构负责代扣代缴业务办理；
财政部门负责基金监督管理，审计和纪委监委负责监督；
其他相关部门严格依法履行职能，协助做好养老保险费税务征收改革工作。建立联席会议制。市政府成立养老保险费征收工作联席工作领导小组，由市政府分管领导为组长，政府分管副秘书长、人社局长、税务局长任副组长，财政、法院、金融机构、信访等作为成员单位。通过定期召开联席会议，处理养老保险税务征收改革初期衔接问题，牵头制订养老保险费征收税务改革攻关计划，养老保险参保登记、转移接续、缴费基数申报核定和依法征收协调机制，研究具有前瞻性、能促进养老保险费按时足额征收的重要举措、重要事项。同时，领导小组办公室设在抚州市税务局，提升税务部门在养老保险费税务征收改革中的主体作用。
（二）平稳。稳在提前布局，稳在正确引导，稳在平台对接、稳在延续好的做法。一是提早布局。改革前，养老保险经办机构全面完成相关职能、资产、档案、信息数据等移交准备工作，确保管理和经办队伍思想不乱、队伍不散、工作不断，社会保险费征收不受影响。税务部门全面进行硬件和软件设施布局，依托市人社局开展税务干部社保业务知识培训，联合市人社局深入外省地市开展养老保险费税务征收工作调研，开拓改革思路。二是正确引导。以市政府的名义召开一次高规格的动员会，对社会保险费税务征收改革进行动员部署和正面宣讲。同时，通过报刊、网络、电视、新媒体、窗口等渠道，加强正面宣传和舆论引导，及时准确解读改革的重大意义，宣传经验亮点，妥善回应公众关切，合理引导社会预期，努力营造社会保险费税务征收改革的良好氛围。三是落实平台对接。参保缴费信息数据的有效、及时、准确对接，是推进改革工作的核心，也是新形势下“减证便民、一网通办”的必然要求。目前，在已经实行养老保险费税务征收的省市，参保单位和企业缴费必须经过两个程序：社保经办机构参保登记，税务部门缴费。我们认为，由于税务、人社部门应用软件不统一，将存在数据衔接不畅通的问题，必须加快推进人社金保工程信息系统与税务金税工程信息系统对接，尽快研发网上参保登记、缴费app,同时进一步推进与财政、银行等相关部门的扣费和划转等数据联网工作，实现税务、社保、财政、国库等部门信息共享，有效整合部门之间的信息资源，加快实现基础业务数据部门共享，让信息多跑路，群众少走路，全面提升两部门的工作效率。四是延续基层做法。税务机关主要分布在市县两级，无法全面覆盖农村地区。我们认为，为做好养老保险费征收工作，城市地区由税务部门为主，联合人社部门负责企事业及其职工、灵活就业人员等的养老保险费征收政策宣传；
农村地区由税务部门委托县（区）经办机构、乡镇劳动保障所继续开展养老保险费政策宣传，委托银行等金融机构继续负责代扣代缴业务，便于征缴工作的开展与延续。同时，加大对参保缴费光荣，欠费可耻的宣传，对不依法缴费的欠费单位予以曝光，对诚信缴费的单位予以表彰奖励。
（三）探索。据了解，在全国20多个省市实行的税务征收模式可细分为两种：一是“税务代征模式”，即社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收;二是“税务全责征收”，即税务部门负责包括缴费数额核定、征收在内的全部征缴环节。目前这22个地方，大部分采取的是“税务代征模式”，即征收基数还是由社保部门核定;只有厦门等少数地方实行了“地税全责征收”，即由税务部门核定征收基数。我们认为，中央明确税务部门为养老保险费征收机构后，为稳步推进改革进程，各地将主要采取“税务代征模式”，待机制运行成熟后，为充分释放税务征收潜能，减少部门内部流通协调环节，进一步提高征收效率，将逐步采纳“税务全责征收”模式。因此，在《社会保险费征缴暂行办法》暂未修订的情况下，如省里作明确要求，即按照省里统一部署推进。如省里未作具体要求，可出台养老保险费等险费征收管理办法，明确两方面事项。一是明确现阶段税务征收模式为代征模式，由社会经办机构继续负责养老保险费的缴费登记、申报、审核（核定）环节，由税务部门负责征收、追欠、查处和化解基金专户等相关工作，双方确保征收数据准确、及时传递至对方经办部门。二是明确适时推进税收全责征收模式，市县各级人社部门、税务部门磨合机制成熟后，经市人社局、市税务局充分调研基础上，向市政府报告请示同意后，由税务代征模式转为全责征收模式。