关于《中华人民共和国食品安全法》在我市贯彻实施情况的调研报告
民以食为天，食以安为先。食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，人民群众和人大代表极为关注。为了进一步规范食品生产经营活动，促进食品安全监管工作，确保人民群众身体健康和生命安全，市人大常委会把《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）列为2010年执法检查重点项目，从7—9月，用两个月的时间组织开展了深入的执法检查。
在动员准备、自查自纠的基础上，2010年9月1日—10日，检查组分两组深入各县（市、区）和市直相关部门开展了重点检查。检查组听取了六县（市、区）政府和十个市直相关部门的汇报，以明查暗访相结合的方式，实地察看了市、县屠宰厂、食品生产工厂、农产品市场、超市、饭店、学校食堂、民工食堂等52个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了8次座谈会，深入了解和掌握了食品安全法在我市的实施情况。
一、我市贯彻食品安全法的主要成效
从总体情况看，全市各级各有关部门在贯彻实施食品安全法，在加强全市食品安全监管和保障人民群众身体健康和生命安全方面，做了大量工作，取得了阶段性的成效。监管体制的职能转换有了新的突破，部门工作机制的细化完善有了新的提升，遏制有害食品流入市场有了新的举措，专项整治工作有了新的推进，安全体系建设有了新的拓展，为今后深入贯彻食品安全法奠定了基础。
（一）加强了对食品安全的组织领导和工作部署。市政府成立了以副市长李章宏为组长的食品安全协调领导组，并于2010年7月15日召开有关部门负责人会议，按照市人民政府机构改革“三定”方案和2010年市人民政府第10次协调会议纪要的要求，调整了市卫生局和市食品药品监督管理局的工作职能，在全省率先理顺了市级食品安全的管理体制，并多次召开会议，研究部署县级食品安全体制职能转换的有关工作事宜，积极推进县级监管职能的平稳过度，有序运作。
为了把这次执法检查的工作要求落到实处，市人民政府出台了关于食品安全的“3468”系统工程工作方案，即抓好三项活动，构建四个监督体系，完成六项重点工作，做到八个结合。各县（市、区）人民政府及其相关职能部门按照市人大常委会执法检查的工作要求和市人民政府“3468”方案的精神，把贯彻落实食品安全法列入了重要日程，明确了指导思想、工作目标、实施步骤、考核办法，严格按照各自的职责范围和执法检查的时间安排完善各项工作措施，保障了食品安全法执法检查的顺利进行。
（二）加强了对食品安全法及相关法律法规的宣传和食品安全风险防范知识的普及。食品安全工作，纵向涉及农业、工业和服务业三大产业，横向跨越生产加工、流通、经营和餐饮消费四大领域。在这三大产业和四大领域广泛而深入地开展食品安全法律法规的宣传和食品安全风险防范知识的普及，是推进食品安全法律法规有效实施的首要前提，也是规范市场经济主体依法经营的关键环节，同时，还是促进执法主体依法加强监管和人民群众依法维护合法权益的重要保障。今年，全市上下以市人大常委会开展食品安全法执法检查为契机，各级各有关部门把食品安全执法检查同食品安全法律法规宣传和食品安全风险防范结合起来，加大了工作力度，变过去的“单兵出击”为“协同作战”，创建了深入宣传食品安全法律法规知识的新格局。
据统计，在各类宣传活动中，全市共出动宣传人员2000余人次，出动宣传车辆360余次，制作宣传版面80余块，悬挂宣传条幅110余条，张贴宣传画1200余张，发放宣传册5500余份、传单25万余张，并在“315网站”专门开设宣传专栏，在各新闻媒体发表稿件340余篇。深入广泛的普法宣传，在促进食品安全法律法规知识进机关、进企业、进社会、进家庭等方面取得了明显的效果。
（三）加强了对提升食品安全监管效能工作机制的创新。在贯彻实施食品安全法中，我市各级各有关部门紧紧围绕强化安全监管效能，积极探索和创新了工作机制。
市卫生疾控部门自食品安全法颁布实施以来，在人手少工作量大和监管体制尚未及时转换的情况下，积极调整充实内部工作力量，主动承担将来由新的职能部门完成的工作目标任务，在宣传、督查、业务培训、检测检验、事故调查、安全防范、应急处置等多方面，发挥了积极的作用。
市食品药品监督部门不等不靠，主动工作，在“条块移交”中努力克服经费短缺、设施薄弱和技术力量不足的困难，采取借梯上楼的方式，积极与大专院校建立联手协同机制，嫁接和运用西南大学的人才技术优势，深入社区乡村扎实地开展了“关爱民众健康、关注食品安全”活动，并对部分食品生产加工企业进行了针对性较强的安全培训。
市农业、畜牧、水利等部门针对农产品生产过程中毒素超标的问题，建立和完善了检测检验、市场准入、源头监控、基地建设、问题追溯、案件查处等工作机制，并积极扶持乡村和农户通过建立和发展合作经济组织，推行标准化生产，提高了农民的社会化组织程度和法制安全意识。
市工商、商务部门在狠抓全员法律岗位培训考核的同时，加大了对生产加工和流通领域尤其是大型农产品批发环节和农村集贸市场排查的频次和力度，并建立健全了节日重点整治、日常安检抽查和强化专项整治“三位一体”的工作机制。
市质监部门为了进一步保障食品安全，在全系统开展了“建机制、用机制”活动，细化完善了与当地政府及其相关部门的挂牌督办、业务衔接、信息反馈、工作联动、案件查处、督查问责等10余项工作机制，有效地克服了长期以来存在着的条块分割相互扯皮现象。
市教育部门从强化学校食品安全的细节入手，通过完善制度建设，在着力加强对校长任期安全责任督查的同时，主动邀请和配合食品安全职能部门开展查隐患堵漏洞的整改工作，并在改善学生食堂操作流程、改进食堂配餐设置、严格食品原料采购控制和培训饮食从业人员安全知识方面，进一步加大了投入和管理的工作力度。
市粮食部门充分利用经营网点多、覆盖范围广的优势，把食品安全的宣传作为一项硬性工作目标分解到了经营单位，有效地增强了广大人民群众的食品安全意识和自我防范能力。
（四）加强了对食品安全的全面整顿。为了贯彻实施好食品安全法，保障广大人民群众的饮食安全，市政府今年及时制定并出台了《晋城市食品安全整顿工作方案》，针对我市的实际，突出了四个整治重点。一是突出抓了重点产品的整顿。主要是粮油制品、肉类制品、蛋制品、儿童食品、豆制品、乳制品及含乳制品、饮料、冷冻食品、水产品、酒类、调味品以及旅游休闲食品和糕点等重点产品的整顿。二是突出抓了重点单位的整顿。主要是全市各类食品生产加工企业、高风险食品生产加工企业、食品生产加工小作坊、学校食堂、建筑工地食堂、小餐饮服务单位等重点单位的整顿。三是突出抓了重点区域的整顿。主要是农村、城乡结合部、无证生产经营问题较多的区域，以及制售假冒伪劣食品等重点区域的整顿。四是突出抓了重点项目的整顿。主要是滥用食品添加剂、使用非食品原料生产加工食品、生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿及其他特定人群的主辅食品、经营腐败变质假冒伪劣食品、经营病死毒死及不符合检疫标准食品等重点项目的整顿。
通过开展食品安全法执法检查，有力地推动了相关职能部门严格执法，有力地推动了全市的食品专项整顿工作，有力推动了全市食品安全状况的不断改善。今年，省质量技术检测检验中心在对我市40余个蔬菜品种进行第二次例行检测中，我市无一个超标样品，安全率为100%，名列全省第一。市农产品检验检测中心今年共随机抽样110个品种，其中无公害蔬菜生产基地抽样50个，只检测出超标样品1个；
市场、超市抽样60个品种，只检出超标样品1个；
今年5—8月份每月进行一次例行检测，安全率都达到了98%以上。
二、存在的主要问题
在肯定政府工作成绩的同时，我们也充分认识到，全面贯彻实施食品安全法的各项要求，从根本上改善我市食品安全的状况，将是一项长期而艰巨的任务。根据执法检查各方面反映的困难和问题，以及提出的建议，检查组经过认真分析研究，主要概括为以下五个方面。
一是食品监督管理体制改革滞后。食品安全法明确了食品安全监管的新模式，即由卫生行政部门承担食品安全综合协调职能，农委、质监、工商、食药、商务、畜牧水产等部门分别实施具体的业务监督管理。我市虽然成立了食品安全协调领导组办公室，但由于人员、经费、设施、办公场地等多种因素的影响和制约，难以担当综合协调职责。目前，市级食品安全管理体制改革虽已经基本到位，但多数县级的机构改革、职能调整和体制转换仍然处于过渡时期，5个县级食品药品监管的机构改革进展缓慢，阳城、泽州等县（区）的工作机构、工作职能、人员编制如何确定尚不明确，以致出现了餐饮服务许可证卫生局审核、食品药品监督管理局发证等法定职责错位的现象，直接影响到全市对餐饮服务业实施依法监管的正常进行。
二是食品安全执法力量极为薄弱。食品安全法对有关部门的监管职能重新调整后，对监管工作提出了新的更高的要求，而对这些部门来说，本来就人手短缺，加之对新的监管领域和内容又从未接触过，致使无法正常履行新的监管职能。市食品安全协调领导组办公室设在市卫生局，由食品安全综合协调与基本药物制度管理科承担具体工作，仅有一名科长，很难按要求完成各项具体任务。我市餐饮服务这一块食品安全监督管理职能，在今年7月15日才由市卫生部门移交到了食品药品监督管理部门，其8名工作人员中仅4人有正式编制，无力承担对全市近2000余家餐饮服务企业进行的监督管理重任，且市食品药品监督检查大队的编制尚未下达，其执法力量和相关技术装备严重不足，将直接影响食品安全监管的质量和效果。质监部门由于职数和编制的限制，基层的食品监管机构多是挂靠设立，监管人员也多是身兼数职，人少事多的矛盾突出，很难适应当前食品监管工作需要。
三是食品监管经费落实不到位。食品安全法实施后，国务院出台的《食品安全法实施条例》规定：“县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应按照食品安全年度监督管理计划进行抽样检验。抽样检验购买样品所需费用和检验费用，由同级财政列支”。检查中发现这一条至今未有效落实，致使质监、工商等执法主体的食品安全监管能力建设受到影响，如食品监督检验计划、风险监测计划无法落实。市食品药品监督管理局调整监管职能后，大部分检测检验设备尚需重新购置，但因缺乏资金无力购置。高平市只有卫生防疫站和质量技术监督局具有食品检验的能力，而这两个部门的检测设备陈旧，技术水平落后，只能做一些常规项目。陵川县有3个食品检测部门，县卫生防疫站的化验室没有通过认证，只能检测常规的理化、微生物霉菌等指标；
县农业局的化验室也因诸多因素的影响未能通过认证而暂时停业；
县质量技术监督局的监测所虽于2004年通过认证，但只能对大米、面粉、食醋等食品的部分项目进行一些初步的检测。泽州、阳城、沁水3个县也同样存在类似的问题。
四是一些食品生产流通行业从业人员的安全意识比较淡漠，餐饮服务行业的“小、散、乱、差”现象较为严重。我市餐饮服务从业人员89%来自市内“城中村”农民或市外进城打工者，64.4%的属于初中及初中以下学历，业务素质较低，流动频繁。我们在检查中发现，许多打工者未经岗前培训或是稍加培训就匆匆上岗；
一些从事食品生产的小型业主和个体经营者对食品法律条款的内容和法律责任缺乏必要的了解；
部分屠宰场和农产品批发市场没有建立和完善相应的管理制度，卫生状况极为混乱，存在着大量的安全隐患。
目前，在一些小作坊、小餐饮、小卖部，还普遍存在着卫生状况差、原材料低劣、制作条件简陋且工艺流程不合理的问题；
在一些校园门口，还普遍存在着小摊贩、小商店向青少年学生出售假冒伪劣有害食品的问题；
在一些农民工工地和农村寄宿制学校的食堂，还普遍存在着条件简陋、指导不力、管理松散的问题；
在一些街头路边的餐点，还普遍存在着生食熟食混放乱摆，甚至用不符合卫生标准的污水重复洗涮碗筷而引发交叉传染各类疾病的问题。
五是地方立法滞后。按照食品安全法的规定，对食品生产加工小作坊和食品生产经营活动的具体管理办法，由省级人大常委会制定；
省级卫生行政部门组织制定食品安全地方标准。但是，至今为止，我省人大常委会和省卫生厅都未按规定实施到位。使这两方面的工作都受到了消极的影响，致使食品加工小作坊、流动摊贩以及公共场所的小餐饮摊点存在监管盲区。监管主体的法定职责不明确，不仅给这类行业的业主办理相关证件带来不便和困难，而且也使执法主体监管缺乏明晰的法定职权。与此同时，地方性立法的滞后，还有碍于社会主义统一大市场的形成与完善。从我市的现实情况来说，近年来我市的水产品80%靠外运，蔬菜、瓜果、肉、蛋、奶制品外运量也很大，我市仅能对进入我市市场的流通环节进行监管，而在生产环节却无法对生产者实施有效的行为约束和追踪监管，从而导致安全监管环链中间断裂。
三、几点建议
为了进一步推进食品安全法的有效贯彻实施，检查组提出以下五个方面的工作建议：
（一）加强组织协调，尽快理顺监督管理体制。食品安全监管部门多，监管链条长，从农田到餐桌，环环相扣。市、县政府要进一步加强食品安全工作的组织领导，全力推进体制转换和机制创新。一是要进一步发挥食品安全协调领导机构的作用，定期研究涉及食品安全的重大工作事宜，按照相关职能部门的职责分解目标任务，切实抓好涉及食品安全的统筹协调工作。二是要进一步加快食品监管体制改革的步伐，切实落实国办发〔2008〕123号文件精神。可参照全国县级食品药品监督管理机构改革情况，根据食品安全现状，县级食品药品监督管理机构作为县政府的工作机构保留，保障人员、业务、财务的独立，尽快完成县级卫生与食品药品监管两个部门的职能转换工作。三是要进一步加强部门之间和条块之间的工作配合，在明确和强化各监管部门的职责范围和管理权限的同时，积极探索和完善“优化整合、协同作战”的监管机制，形成更加有力更加有效的监管合力。四是对于法律规定的监督主体不明确的问题，市政府要认真调查研究，本着有利于监管的原则，力求统一监管机构模式，明确执法主体，明确工作职责，以弥补监管中的“漏洞”。
（二）突出工作重点，全面推进安全监督管理。要加强对食品生产经营的日常性监管和对违法行为的惩戒处罚，坚持管先于罚、以罚促管，推动食品安全工作迈上健康发展的轨道。要加强对食品生产的源头控制，力争将食品安全隐患消除在萌芽状态。要强化对食品生产经营的明察暗访，继续加大对专项治理重点项目和食品生产经营企业进行不定期突击检查的工作力度，消除部分食品生产经营者的侥幸心理及其在利益驱使下的“冒险”行为。要加强对校园门口小商小贩的清理整治，确保全市校园门口违规摆摊设点的现象得到有效遏制。要加强对小作坊、小饮食店、建筑工地食堂等重要环节的监管，努力消除监管盲点。要加强督查考核，严格按照法律法规的要求，尽快出台食品安全应急预案，认真落实督查督办、检测检验、事故报告、信息公示、应急处置、责任追究等制度，促进各级执法部门严格执法文明执法。
（三）增加财政投入，切实改善安全监测手段。食品安全监测，是一项公益性事业。加强对食品安全的检测检验，是各级政府加强安全监督管理的重要措施，也是政府相关部门有效履行工作职能的重要保障，不能完全依赖于市场经济主体的投入来抓食品安全的监测工作。各级政府要将食品安全工作纳入国民经济和社会发展计划，把食品安全监管经费列入财政预算，进一步强化对食品安全标准制定、食品安全监测、食品安全预警、食品安全事故应急处置、食品安全信息统一发布以及食品安全队伍建设等方面的投入，努力在整合现有监测资源，更新陈旧落后设备，完善检测检验项目，提升快速测检能力，扩大安检覆盖范围以及充实执法力量、引进专业人才、优化队伍结构等方面，取得积极的进展，为全市食品安全监管工作奠定坚定的物质基础。
（四）强化法律宣传，不断增强全社会的食品安全意识。食品安全法是一部关乎民生、保障民安的重要法律，这部法律颁布实施的时间还不太长，各级各有关部门必须采取多种形式，利用各种宣传教育阵地，进一步加大宣传的力度。要把食品安全法宣传普及作为“六五”普法的重要内容，纳入各级政府及各有关部门法制宣传教育的体系，着力扩大覆盖面，进一步提高执法主体、生产经营实体和广大消费者的法制意识、责任意识、安全意识和依法维权意识。要大力开展食品安全知识进社区、进学校、进农村、进企业、进家庭等各类活动，让食品安全知识进入千家万户。要切实加强对食品从业人员的教育和培训，增强食品生产经营者的社会责任职业道德素质。要建立健全长效监管机制，充分发挥全社会的监督作用，设立举报平台，宣传好的典型，曝光恶劣案件，严惩不法商贩，形成政府部门监督、媒体舆论监督和广大群众监督齐抓共管的食品安全监管新格局。从而为食品安全法的有效实施创造良好的法制环境和社会氛围。
（五）加强规范引导，充分发挥食品行业协会的作用。积极推进企业信用体系建设，制定和完善加强行业自律、规范行业行为、强化安全设防的相关规章制度。要积极引导食品生产经营行业进行优化整合，着力解决我市特色食品企业发展中的瓶颈和困难，大力培育和发展一批食品生产、加工的龙头企业，逐步代替小作坊小规模的生产模式，使食品行业迈入产业化、规范化、标准化、现代化的生产管理行列。要研究制定优惠政策，对承担食品集散功能的批发市场及与人民群众生活密切相关的农贸市场、畜禽屠宰场的建设，予以必要的资金和技术扶持，促进这类企业建立和完善相应的安检制度和必要的安检设施，及其对全市食品生产加工和流通企业的引导和示范效用，进一步提高我市的食品安全管理的整体水平。
此外，对于执法检查中发现的一些法律规定不明确的问题，市人大常委会将通过组织渠道和代表建议形式，建议省人大常委会和省卫生厅依照食品安全法，尽快制定相关的具体管理办法和食品安全地方标准，为食品安全法的全面贯彻实施，提供地方法制保障。
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